新修订的行政复议法对行政复议申请期限的优化设计

　　优化设计法谚有云：“法律不保护权利上的睡眠者。”法定期限内申请行政复议是行政复议申请权从应然向实然转化的基本条件之一，倘若超期申请行政复议将发生程序终结的法律后果。2024年1月1日起施行的新修订的《中华人民共和国行政复议法》对行政复议申请期限进行了优化设计，具体而言，立足便民、为民原则，以行政机关救济教示的瑕疵类型为参照，细化了行政复议申请期限的规定；立足行政复议的科学性，以受理程序与审理程序的区分为标准优化了行政复议申请期限的审查程序及其法律后果。

　　此外，新修订的行政复议法坚持以人民为中心的发展思想，立足行政救济的系统性，以行政复议与行政诉讼的衔接为目标,完善了行政复议申请期限的救济机制，使行政复议申请期限制度不断完善，有利于着力解决行政复议申请难问题，也积极回应了人民群众的诉求和社会关切。

　　完善行政复议申请期限的一般规定及其延误机制。其一，细化行政复议申请期限一般规定的起算点。行政机关作出对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为，应当同时告知不服行政行为的救济方式、期限及其受理机关，这在学理上也称为救济教示。关于起算点，新修订的行政复议法第二十条第一款增设了“应当知道”的计算方式，即“可以自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。实践中，面向行政相对人，通常采用“知道”的计算方式。如行政决定文书以邮寄方式送达的，从行政相对人签收邮件之日起计算行政复议申请期限。面向行政相关人，通常采用“应当知道”的计算方式。如针对某行政行为，行政相关人采取投诉查处等非法定行政救济方式维权的，此时，行政复议机关可以在事实认定的基础上作“应当知道”的判断及适用，从而确定行政复议申请期限的起算点。其二，明确行政复议申请期限为“六十日”之一般法的定位。根据新修订的行政复议法第二十条第一款的规定，行政复议申请期限的特别规定，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定的“法律”予以规定，且规定的申请期限须超过六十日。其三，确定了行政复议申请期限的延误机制。新修订的行政复议法第二十条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”这里的“其他正当理由”事件，是指通常的人即使注意也不能避免的事由，其发生概率应当与“不可抗力”事件的发生概率相当。

　　增设以行政机关救济教示瑕疵类型为参照的行政复议申请期限特殊规定。根据新修订的行政复议法第二十条第三款的规定，行政机关作出的行政行为存在救济教示瑕疵的，行政复议申请期限不受前述“六十日”之一般规定的限制，从知道或者应当知道行政复议申请权、申请期限及复议机关之日起计算。但是，该特别规定受1年的相对最长期限的限制，即“自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。实践中，行政相对人收到行政决定文书之日，或者行政相关人采取投诉查处等非法定行政救济方式维权之日，视为“知道或者应当知道行政行为内容之日”。

　　明确行政复议最长申请期限的规定。新修订的行政复议法第二十一条规定：“因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。”较之前述的1年最长期限，此处的申请期限属于绝对的最长期限。即不论行政相对人、行政相关人是否知道或者应当知道行政行为内容，行政行为自作出之日起，涉及不动产案件的超过20年，涉及其他案件的超过5年，行政复议申请权即告灭失。

　　优化行政复议申请期限在受理程序中的审查及其法律后果。根据新修订的行政复议法第三十条的规定，行政复议申请期限作为行政复议的申请条件之一，行政复议机关在案件受理阶段应当对其适法与否进行审查。在其他行政复议申请条件皆适法的情况下，主要包括：有明确的申请人和被申请人适法；申请人与被申请行政复议的行政行为有利害关系；有具体的行政复议请求和理由；属于行政复议范围；管辖适法；不存在重复申请行政复议，且人民法院未受理针对该行政行为提起行政诉讼的。行政复议机关对行政复议申请期限的审查结果主要表现为三种情形：其一，若行政复议申请期限适法，行政复议机关应当作出《行政复议受理通知书》，案件受理成功并进入到审理阶段。其二，若行政复议申请期限不适法，行政复议机关应当作出说明理由的《行政复议不予受理决定书》。其三，若行政复议机关在法定的行政复议受理审查期限内未作出不予受理决定，则审查期限届满之日起视为受理，案件直接进入审理阶段。

　　改进行政复议申请期限在审理程序中的审查及其法律后果。根据程序性事项和实体性事项的差异，在驳回行政复议申请的决定类型之外，新修订的行政复议法第六十九条增设了驳回行政复议请求的决定类型，增强了行政复议决定的科学性与体系性。在案件审理阶段，作为行政复议申请条件之一的行政复议申请期限，仍然存在不适法的可能性。实践中，这种不适法的可能性主要表现为两种情形：一是行政复议机关在法定的行政复议受理审查期限内未作出不予受理决定；二是行政复议申请期限具有复杂性，因为审查强度、审查期限的限制，行政复议机关无法有效审查的，先行作出了《行政复议受理通知书》。根据新修订的行政复议法第三十三条的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现行政复议申请期限不适法的，应当直接终结案件实体审理，并作出说明理由的《驳回行政复议申请决定书》。

　　增设行政系统内部的申诉救济机制。针对行政复议申请期限的审查，新修订的行政复议法立足行政救济的系统性，充分考量行政复议作为行政系统内部层级监督的特性，增设了具有高效属性的内部申诉救济机制。根据新修订的行政复议法第三十五条的规定，申请人不服行政复议机关因申请期限不适法而决定不予受理或者驳回申请的，有权向上级行政机关反映。申诉理由成立的，上级行政机关应当责令纠正，或者上级行政复议机关可以直接受理。

　　优化行政系统外部的司法救济机制。针对行政复议申请期限的审查，新修订的行政复议法优化了具有公正属性的外部司法救济机制。就复议前置型案件而言，根据新修订的行政复议法第三十四条的规定，申请人不服行政复议机关因申请期限不适法而不予受理或者驳回申请的，可以自收到决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。就自由选择型案件而言，鉴于行政复议的行政性，行政复议决定属于对当事人权利义务产生实际影响的行政行为，这在理论界与实务界已经达成共识。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十五条的规定，申请人不服行政复议机关复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

　　新修订的行政复议法对行政复议申请期限的优化设计，立足便民、为民原则，立足行政复议的科学性，立足行政救济的系统性，在当事人行政复议申请权保障与社会关系稳定之间寻找到了平衡点，既督促公民、法人或者其他组织及时申请行政复议，又维护了行政效率。在立法上，法的功能与法的作用高度一致是非常理想的愿景，即达到一种“所愿皆所得，所得皆所愿”的状态，其强调主观层面立法者预设的功能定位与客观层面法律实施的实际作用相统一。但是，两者之间的间隙一直存在。对此，我们应当在实践中观察当事人寻求行政救济的实用理性，评估行政复议申请期限制度的实施情况，对法律实施过程中产生的消极作用及其指向的因素进行改良与优化，努力使行政复议申请期限制度的实际作用与功能定位趋于一致。

　　本文为2021年度国家社会科学基金青年项目“行政诉讼起诉期限类型化构建研究”的阶段性研究成果。